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      聯合律師事務所

      關于新《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》之解讀

      時間:2018-05-14

      作者:聯合所 高玨敏律師

      2017年11月13日,最高人民法院審判委員會第1726次會議通過《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》(以下簡稱“新司法解釋”)。該解釋總共163條,2018年2月8日起施行。條文數暴增,體例全面完整,既有針對行政訴訟法現有問題的解決,也有對以往操作、法律規定的新調整、新改變,是今后行政訴訟最重要的適用依據。我所為此專門研讀解讀如下。

      一、行政訴訟程序適用依據的體例梳理。

      1、以往行政訴訟法解釋的相關規定。

      在新司法解釋施行前,最高人民法院(以下簡稱“最高院”)的相關司法解釋有3部,即:

      1)2000310日起施行的《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱“執行解釋”),總共98條。該解釋執行時間最久,在201551日新修訂的《行政訴訟法》施行后,仍然適用。

      2)201551日起施行的《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱“適用解釋”),總共27條。該解釋與201551日新修訂的《行政訴訟法》同步施行。條文數目不多,是針對新司法解釋的補充補位解釋,覆蓋面不全,仍有較多新制度未有對應的細化解釋。

      3)自2002101日起施行的《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》(以下簡稱“證據規則”),總共有80條。由于以往司法實踐對證據的要求不是很嚴格,此規定容易被忽視,實際不常被用到。

      2、新司法解釋施行后行政訴訟的執行依據。

      1)《行政訴訟法》最高適用依據。

      《行政訴訟法》是全國人民代表大會會議通過、全國人民代表大會常務委員會修改修正的法律,級別最高,效力最強,優先于其執行依據適用?!缎姓V訟法》于2017年6月27日又經過修正,目前應以2017年修正版為適用依據。

      22018年新司法解釋,系統理解行政訴訟的最主要依據之一。

      本次新通過的司法解釋,細化完善了行政訴訟的程序體例,也放寬、解決了不少新《行政訴訟法》施行后出現的問題,同時還針對相關制度配置相應的監督措施,是今后行政訴訟最重要的適用依據。

      3執行解釋適用解釋不再適用。但對于行政協議專項解釋施行前的空檔期,適用解釋還需要適用。

      新司法解釋規定,施行后將執行解釋適用解釋一并廢止。但,由于司法實踐對行政協議有較大爭議,此次新司法解釋未予以規定。根據最高人民法院(“最高院”)司法解釋執筆人梁鳳云法官的說法,最高院預計在6月份出臺行政協議的專項司法解釋。因此,在新司法解釋施行后到行政協議的專項司法解釋施行前的空檔期,適用解釋的相關規定仍需參考適用。

      42002年證據規則仍有效,但部分不適用。

      2002年證據規則并沒有被新司法解釋所廢止,因此仍然是今后行政訴訟的有關證據方面的適用依據。但新司法解釋第四章是關于“證據”的規定,因此新司法解釋有規定或作調整的,以新司法解釋為準;新司法解釋沒有規定的,2002年證據規則有規定的,則應當適用2002年證據規則的規定。

      以上依據也是行政復議案件辦理的重要參考依據。

      二、新司法解釋的重點調整。

      1、縮小了行政訴訟的受理范圍。

      新司法解釋第一條第二款規定,下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍,即(一)公安、國家安全等機關依照刑事訴訟法的明確授權實施的行為;(二)調解行為以及法律規定的仲裁行為;(三)行政指導行為;(四)駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為;(五)行政機關作出的不產生外部法律效力的行為;(六)行政機關為作出行政行為而實施的準備、論證、研究、層報、咨詢等過程性行為;(七)行政機關根據人民法院的生效裁判、協助執行通知書作出的執行行為,但行政機關擴大執行范圍或者采取違法方式實施的除外;(八)上級行政機關基于內部層級監督關系對下級行政機關作出的聽取報告、執法檢查、督促履責等行為;(九)行政機關針對信訪事項作出的登記、受理、交辦、轉送、復查、復核意見等行為;(十)對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為。

      以上第(四)項、(五)項、(六)項、(七)項和(八)項是亮點,是首次將重復處理行為、內部行為、過程性行為、執法監督行為、信訪行為等明確寫到解釋中,明確為不屬于行政訴訟的受理范圍,從而有效降低了新行政訴訟法施行以來濫用行政訴權的情況。

      同時,第(十)項又作了兜底規定,即“對公民、法人或者其他組織權利義務不產生實際影響的行為”,明確權利義務不產生實際影響是行政不可訴行為的邊界和外延。

      2、對原告主體資格的限定

      新司法解釋第十二條規定,列舉了界定原告資格外延的“利害關系”的情形即:①被訴的行政行為涉及其相鄰權或者公平競爭權的;②在行政復議等行政程序中被追加為第三人的;③要求行政機關依法追究加害人法律責任的;④撤銷或者變更行政行為涉及其合法權益的;⑤為維護自身合法權益向行政機關投訴,具有處理投訴職責的行政機關作出或者未作出處理的;⑥其他與行政行為有利害關系的情形(兜底規定)。

      其中,第5項是最大亮點,其中“維護自身合法權益”,將行政訴訟的原告主體資格設定為主觀利益的當事人而不是享有反射利益的社會大眾,從而有利于遏制了有限司法資源的不當浪費和惡意濫用。

      3、排除公民代理。

      新司法解釋第三十二條規定,以當事人的工作人員身份參加訴訟活動,應當提交以下證據之一加以證明:(一)繳納社會保險記錄憑證;(二)領取工資憑證;(三)其他能夠證明其為當事人工作人員身份的證據。

      盡管201524日起施行的《最高人民法院關于<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》就已經明確禁止公民代理,但第86條規定的“與當事人有合法勞動人事關系的職工,可以當事人工作人員的名義作為訴訟代理人”的規定,在司法實踐中仍然不能有效排除公民代理的情況。由于有“合法勞動人事關系”的表述較為原則、外延寬泛,實踐中法院掌握的尺度也不一樣、要求提供的材料也不一樣,公民代理在行政訴訟中仍能大量存在、行政訴訟被濫用的情況仍然大量存在。

      此次新司法解釋,將證明依據明確為繳納社會保險記錄憑證以及領取工資憑證的,從而有效地降低公民代理出現的可能。

      4、重提非法證據排除。

      非法證據排除實際并非行政訴訟法的新內容,2002年證據規則第五十七條就規定。新修訂的行政訴訟法第四十三條第三款規定,以非法手段取得的證據,不得作為認定案件事實的根據。

      此次新司法解釋第四十三條規定,“以非法手段取得的證據”的情形是:(一)嚴重違反法定程序收集的證據材料;(二)以違反法律強制性規定的手段獲取且侵害他人合法權益的證據材料;(三)以利誘、欺詐、脅迫、暴力等手段獲取的證據材料。

      以上第(一)、(三)項的規定與2002年證據規則一致。第(二)項規定的與2002年證據規則規定略有差別。2002年證據規則規定的是,以偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取侵害他人合法權益的證據材料為非法證據。由此,適當放寬了放松了偷拍、偷錄、竊聽等手段獲取的非法證據的認定。此類獲取手段有問題的證據,被認定為非法證據,必須滿足①法律強制性的規定;以及②侵害他人合法權益。

      但新司法解釋重提非法證據,說明最高院對于證據合法收集的重視程度。

      5、確立如實陳述保證制度。

      新司法解釋第四十四條規定,人民法院認為有必要的,可以要求當事人本人或者行政機關執法人員到庭,就案件有關事實接受詢問。在詢問之前,可以要求其簽署保證書。保證書應當載明據實陳述、如有虛假陳述愿意接受處罰等內容。當事人或者行政機關執法人員應當在保證書上簽名或者捺印。負有舉證責任的當事人拒絕到庭、拒絕接受詢問或者拒絕簽署保證書,待證事實又欠缺其他證據加以佐證的,人民法院對其主張的事實不予認定。

      此制度對今后行政執法人員的壓力不小,行政執法人員今后有可能到庭說明問題和接受詢問了,在此之前行政執法人員是不存在此項義務。實際也是對行政執法人的水平和能力提出很高很嚴格的要求。

      6、調整起訴期限

      新司法解釋有多項關于起訴期限調整的規定。其中最大變化的是第六十四條規定,即未告知公民、法人或者其他組織起訴期限的,最長起訴期限是從知道或者應當知道行政行為內容之日起不得超過一年。原先執行解釋一直規定的是2年,行政機關對于2年的認印象深刻,現在調整為1年。由此可能的影響是,有一部分案件會因為此最長起訴期限的縮短而被排除在法院受理范圍之內。

      7、細化出庭應訴。

      行政機關負責人出庭應訴是2015年行政訴訟法新增的特色制度。施行以來,執行的并不理想,新司法解釋因此專門制定第八章總共5條細化了該制度的相關規定。第八章的規定,對于行政訴訟的應訴準備有直接影響,具體有:

      1)   擴大行政機關負責人的范圍,即明確負責人包括行政機關的正職、副職負責人以及其他參與分管的負責人。其他參與分管的負責人,是此次解釋擴大的范圍。因此,如需負責人出庭應訴,其他參與分管的負責人也可以出庭,不在限定在正職、副職負責人。其他參與分管的負責人一般理解為該行政機關的其他副職官員。

      2)     規定負責人必須出庭的案件范圍。新司法解釋規定有4類案件,即①重大公共利益、②社會高度關注;③可能引發群體性事件等案件;以及④人民法院書面建議行政機關負責人出庭的案件。負責人出庭的,會在判決書首部列明。

      3)   負責人不能出庭的,應當說明正當理由、提交情況說明,并加蓋行政機關印章或該機關主要負責人簽字。此要求實際已經在執行,但這次首次明確進司法解釋。但司法解釋進一步規定,“行政機關拒絕說明理由的,不發生阻止案件審理的效果,人民法院可以向監察機關、上一級行政機關提出司法建議”。

      4)   對行政工作人員身份予以明確和限制。新司法解釋規定明確,須具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。

      5)   細化提交證明出庭行政人員身份的資料。新司法解釋第一百三十一條規定,行政機關負責人出庭應訴的,應當向人民法院提交能夠證明該行政機關負責人職務的材料。行政機關委托相應的工作人員出庭應訴的,應當向人民法院提交加蓋行政機關印章的授權委托書,并載明工作人員的姓名、職務和代理權限。

      6)   明確行政人員不出庭的措施。新司法解釋第一百三十二條規定,行政機關負責人和行政機關相應的工作人員均不出庭,僅委托律師出庭的或者人民法院書面建議行政機關負責人出庭應訴,行政機關負責人不出庭應訴的,人民法院應當記錄在案和在裁判文書中載明,并可以建議有關機關依法作出處理。

      8、對行政復議共同被告的調整

      此次行政復議對行政復議作為共同被告作專章規定。

      1)增設復議機關可以補充證據。

      新司法解釋第一百三十五條規定,復議機關決定維持原行政行為的,人民法院應當在審查原行政行為合法性的同時,一并審查復議決定的合法性。作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任,可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議決定的合法性承擔舉證責任。復議機關作共同被告的案件,復議機關在復議程序中依法收集和補充的證據,可以作為人民法院認定復議決定和原行政行為合法的依據。

      2015年新修訂的行政訴訟法施行之前,行政復議機關在任何情況下都不能為原行政行為收集和補充證據。此次新司法解釋明顯突破了原制度的規定。這里需注意的是,收集和補充證據是有限度和邊界的,限度和邊界是補強證明,不能超越原待證事實,不能出現新的待證事實,也不能推翻原待證事實。

      2)明確“復議機關改變原行政行為”的認定。

      新司法解釋第22條規定明確,“復議機關改變原行政行為”,是指復議機關改變原行政行為的處理結果。復議機關改變原行政行為所認定的主要事實和證據、改變原行政行為所適用的規范依據,但未改變原行政行為處理結果的,視為復議機關維持原行政行為。復議機關確認原行政行為違法,屬于改變原行政行為,但復議機關以違反法定程序為由確認原行政行為違法的除外。

      這里特別提請注意,以違反法定程序為由確認原行政行為違法的復議決定,不屬于改變原行政行為,復議機關仍然會被作為行政訴訟的共同被告。

      9、對規范性文件一并審查的細化。

      此次新司法解釋對規范性文件一并審查也作了專章規定,從而細化了行政訴訟法對此制度的規定。這既說明法院對此問題的重視,同時隨著制度的細化、可操作性增強今后此類行政訴訟也會由此增多。本所在此對此類訴訟匯總如下:

      1)   規范性文件的一并審查,需要行政相對人在提出行政訴訟時一并請求,是附帶性提起的訴訟,不允許單獨提起訴訟;

      2)   規范性文件的一并審查,是分案審查,是對具體條文的審查,不是全文審查;

      3)   規范性文件的一并審查,是客觀審查,要聽取制定機關的意見,但不需要與制定機關對質。因此,只有制定機關申請出庭陳述意見時,才會有制定機關出庭;行政機關不陳述意見、不提供相關證明材料,不能阻止法院的審查。

      4)   法院審查后認為規范性文件不合法,不僅不作為認定行政行為合法的依據,還要在判決理由中予以闡明。

      5)   對于規范性文件不合理的,作出生效判決的法院,對制定機關提出處理意見,并可以抄送同級人民政府、上一級機關、監察機關以及備案機關。

      6)   對于規范性文件不合法的,作出生效判決的法院在3個月內,向規范性文件制定機關提出修改意見或廢止該規范性文件的司法建議。收到司法建議的行政機關應當在收到之日60日內給予書面答復等等。

      7)   規范性文件一并審查的案件,有二審以及再審程序。

      三、本所總結

      本次司法解釋,條文多、體系完整,整合了以往實踐的經驗,彌合了以往實踐的不足,完善行政訴訟的程序體系。

      本次司法解釋一方面注意到新行政訴訟法施行后濫用行政訴訟情況,注重對行政訴權濫用的遏制。另一方面注重行政行為證據合法、程序合法以及依據合法全方位審查的實現,并輔以相應措施監督落實??梢哉f,這是目前一部兼顧立法目的以及實際效果的全面解釋,是今后指導行政訴訟司法實踐的最重要依據。

      以上是本所對于新司法解釋的適用、規定以及實際操作的解讀,僅供參考。

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